Ontwikkelingen BBV

In 2014 heeft een commissie onder leiding van de toenmalige wethouder Financiën van de gemeente Eindhoven, Staf Depla, voorstellen gedaan ten behoeve van de vernieuwing van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

Er zijn zeven adviezen uitgewerkt door diverse subwerkgroepen:

1. Naast een vrije programma-indeling komt er een vaste indeling van 50 taakvelden;

2. Er komt een landelijke set van ruim 50 beleidsindicatoren die alle gemeenten in de begroting zouden moeten opnemen;

3. Naast de beleidsindicatoren moeten gemeenten ook verplicht een aantal financiële kengetallen opnemen, welke in samenhang bezien worden maar niet worden genormeerd;

4. De voorgaande zaken zijn ook van toepassing op verbonden partijen. Verbonden partijen worden niet geconsolideerd in de gemeentelijke begroting;

5. Er komt nader onderzoek naar de huidige vormgeving van de accountantscontrole, aangezien die nu niet effectief en efficiënt is;

6. De overhead komt in een apart programma; de paragraaf bedrijfsvoering kan hiermee vervallen, want die is niet langer verplicht;

7. Investeringen met een maatschappelijk nut worden voortaan geactiveerd en over de levensduur afgeschreven;

Verder zijn er nog een 4-tal ontwikkelingen, die ook van invloed zijn op de planning en controlcyclus en die extra aandacht vragen te weten;

8. Verdere uitwerking indicatoren ‘Notitie Financiële strategie’

9. Verantwoording 3 D’s in de P&C cyclus + de rechtmatigheid hieromtrent

10. De BBV wijzigingen rond Bouwgrond in exploitatie (BIE)

11. De uitkomsten en implementatie van de wet Vennootschapsbelasting

Het doel is meer transparantie van het besluitvormingsproces rond begroting en verantwoording en daarmee een grotere betrokkenheid van alle belanghebbenden bij het besluitvormingsproces. Voor alle betrokkenen beschikbare en hanteerbare informatie over zowel de beoogde als gerealiseerde beleidsresultaten is daarbij essentieel. Een betere vergelijkbaarheid van kosten en beleidsresultaten en daarnaast inzicht in de financiële positie van de gemeente nu- en op termijn- staan centraal in de voorliggende vernieuwingen van de BBV.

Ad 1. Vaste taakveld-indeling

De vaste taakveld-indeling is verplicht voorgeschreven met ingang van de begroting 2017. De 50 nieuwe taakvelden vervangen de circa 105 oude IV3-functies. Gemeenten krijgen tot 2018 de tijd om de nieuwe functie-indeling in de gemeentelijke administratie op te nemen.

Ad 2. Prestatie-indicatoren

Het doel van de nieuwe indicatoren is: meer transparantie, een betere vergelijking tussen gemeenten en het relateren van de maatschappelijke effecten aan de begroting. De indicatoren zijn getoetst aan de volgende uitgangspunten:

De indicatoren leveren een bijdrage aan de versterking van het horizontale toezicht en stellen raadsleden in staat te sturen op maatschappelijke effecten. Daarmee lopen ze parallel an de opzet van de 3W-vragen in de programmabegroting;
De indicatoren zijn in alle gemeenten van toepassing;
De indicatoren zijn gebaseerd op reeds bestaande landelijke bronnen, zodat er geen extra uitvraag bij gemeenten nodig is en alle gemeenten automatisch deelnemen aan de indicatorenlijst;
De indicatoren zijn afkomstig uit bestaande bronnen waarvan de beschikbaarheid gegarandeerd lijkt;
De indicatoren zijn actueel, worden met regelmaat gepubliceerd en kunnen binnen deze termijn ook een verandering laten zien;
De basisset indicatoren uit de Monitor Sociaal Domein wordt overgenomen.

De ontsluiting van de indicatoren gaat plaatsvinden via www.waarstaatjegemeente.nl en kent hoogstwaarschijnlijk een verplichtend karakter om ze op te nemen in programmabegroting en programmarekening.

Ad 3 Financiële kengetallen

De financiële kengetallen stellen de Raad in staat om de kaderstellende rol te versterken en geeft de Raad meer inzicht in de financiële positie van de gemeente. Daarnaast geven de kengetallen inzicht in welke mate we over voldoende financiële ruimte beschikken om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken.

Wij hebben daartoe de afgelopen jaren al de nodige stappen gezet. Aan de hand van 3 pijlers is het totale financiële beleid met ondersteunende indicatoren verankerd in de planning en controlcyclus

Pijler 1 Dekking
Pijler 2 Risicomanagement / weerstandscapaciteit
Pijler 3 Financiering

De volgende kengetallen zijn met ingang van programmabegroting 2016 (en programmarekening 2015) verplicht gesteld:

Netto schuldquote (netto schuld/totale baten)
Netto schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen (netto schuld -/- doorgeleende gelden/totale baten)
Solvabiliteitsratio (Eigen Vermogen/Totaal Vermogen)
Grondexploitatie (Bouwgrond in exploitatie + niet in exploitatie genomen gronden / totale baten)
Structurele exploitatieruimte (structurele baten – structurele lasten + structurele onttrekkingen reserves – structurele toevoegingen reserves / totale lasten)
Belastingcapaciteit (woonlasten gemeente/ landelijk gemiddelde woonlasten)

Hoe de kengetallen worden beoordeeld in relatie tot de financiële positie van de gemeente is aan de gemeente zelf, hier is geen normering van rijkswege op van toepassing.
Voor zover de financiële kengetallen, de exacte definitie hiervan en de verplichte plaats van opname in de P&C-producten nog niet is afgestemd op de huidige wetgeving zullen we dat alsnog doen.

Ad 4 Verbonden partijen

De paragraaf Verbonden partijen zou zoveel als mogelijk beperkt moeten blijven tot de financiële aspecten van de verbonden partijen. Een deel van de informatie over verbonden partijen zou dan in een visie- of kaderdocument opgenomen moeten worden dat aan het begin van een raadsperiode wordt opgesteld. In de programma’s moeten we opnemen in welke mate het realiseren van de doelstellingen afhankelijk is van (de) verbonden partij(en).

In de programmabegroting wordt aangegeven wanneer er belangrijke risico’s bekend zijn dat de beleidsdoelstellingen niet worden gerealiseerd door een verbonden partij, met vermelding van de mogelijke oorzaken daarvan en welke maatregelen hierop worden genomen. Bij meerjarige beleidsdoelstellingen wordt hierbij tevens de inschatting voor de komende jaren vermeld. In de programmarekening moet gemeld worden welke belangrijke beleidsdoelstellingen niet zijn gerealiseerd door de verbonden partij, met vermelding van de oorzaken daarvan.

In de paragraaf Verbonden partijen moeten de volgende partijen worden opgenomen:

Gemeenschappelijke regelingen waarin wordt deelgenomen;
Stichtingen en verenigingen waarin een financieel en bestuurlijk belang is;
Coöperaties en vennootschappen waarin een financieel en bestuurlijk belang is.

De navolgende informatie moet in ieder geval worden vermeld in de paragraaf verbonden partijen:

De wijze waarop de gemeente met de organisatie bestuurlijk en financieel is verbonden, inclusief evt. garantstellingen;
De verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar;
De verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar;
De materiële financiële risico’s met een verwijzing naar de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

Ad 5 Accountantscontrole

Ten aanzien van de accountantscontrole heeft een werkgroep een aantal adviezen uitgebracht:

Er is meer aandacht voor de kwaliteit van het opdrachtgeverschap van de Raad nodig;
De controlerende accountant moet over voldoende gemeente-specifieke kennis beschikken;
De accountant moet goed aansluiten bij de controlebehoefte van gemeenten (gemeenten kunnen dus ook over een eigen interne accountantsdienst beschikken);
Het college is verantwoordelijk voor een rechtmatige uitvoering van de begroting; het college doet daarom mededeling over de financiële rechtmatigheid, welke vervolgens door de accountant gecontroleerd wordt;
Er moet een eenduidige en specifieke interpretatie van de Nadere Voorschriften Controle en Overige Standaarden (NV COS) komen die aansluit bij de eigenheid van gemeenten;
Ook de toezichthouder op accountants die de gemeenten controleren dient over specifieke kennis te beschikken van de governance structuur en het juridische en financiële kader van de gemeenten;
Gemeenten kenmerken als organisaties met een OOB-status (Organisatie van Openbaar Belang) heeft volgens de werkgroep een toegevoegde waarde.

Dit alles gaat spelen met ingang van Programmarekening 2018. Voor die tijd dient verankering in de processen te hebben plaatsgevonden.

Ad 6 Overhead en kostentoerekening

Met ingang van de programmabegroting 2017 moet de overhead centraal begroot en verantwoord worden in de programmabegroting en programmarekening in een separaat programma. Het uitgangspunt hierbij is dat direct toe te rekenen kosten onderdeel uit maken van de directe producten en derhalve niet onder de overhead vallen. Hiermee vervalt de noodzaak van een complexe en veelal ondoorzichtige kostentoerekening aan alle gemeentelijke taken en activiteiten. Deze methodiek wordt ook van toepassing op de toerekening van rente. Hiermee winnen begroting en verantwoording aan transparantie; de raad kan beter sturen op de bedrijfsvoering en door het hanteren van een eenduidige systematiek is een betere vergelijking met andere gemeenten mogelijk.
Waar integrale kostprijs nog een rol speelt
Volgens deze nieuwe methodiek wordt in de begroting en verantwoording niet meer gerekend met de integrale kostprijs. In een aantal gevallen speelt het hanteren van een integrale kostprijs nog wel een rol.
Zo zou het niet toerekenen van overhead en rente aan grondexploitaties, investeringen en andere (subsidie)projecten (die gepaard gaan met activering en afschrijving) waar vaak specifieke dekkingsposten voor bestaan, leiden tot een tekort in de bestaande begroting.
Om dat te voorkomen, wordt in de nieuwe BBV geregeld, dat in die gevallen wel indirecte kosten worden toegerekend.

Ten aanzien van taken/activiteiten en daarmee samenhangende diensten waarvoor gemeente kostendekkende tarieven mogen berekenen (afval, riool, parkeren e.d.) zou het niet meenemen van overhead betekenen, dat voor die producten een positief resultaat kan ontstaan, omdat gemeenten overhead wel mogen meenemen in de berekening van de tarieven. Om verwarring te voorkomen is de verplichting opgenomen om in de paragraaf lokale heffingen toe te lichten hoe de algemene overhead zich verhoudt tot de heffingen.

Voor de berekening van BTW en integrale Vennootschapsbelasting is een integrale kostprijsbenadering eveneens noodzakelijk. Dit dient extracomptabel te gebeuren. De raad stelt hiervoor een opslagpercentage voor overhead vast.

Ad 7 Investeringen met maatschappelijk nut

Voor investeringen vanaf 2017 geldt dat investeringen met een maatschappelijk nut (dat wil zeggen, investeringen in goederen die niet verhandelbaar zijn en waar geen tarief voor gevraagd mag worden, zoals bruggen en wegen) voortaan over de levensduur afgeschreven worden. Voorheen konden die investeringen nog in één keer ten laste van bijvoorbeeld de voorzieningen gedekt worden. Vanaf 2017 mag dat dus niet meer. Dit uitgangspunt hanteren we met ingang van Programmabegroting 2017. Eventuele aanpassing van ons activabeleid is een gevolg hiervan.

Ad 8 verdere uitwerking indicatoren ‘Notitie Financiële strategie’

De notitie ‘Financiële strategie’ is een bundeling van ons financieel beleid zoals vastgelegd in onze P&C-producten. Aan de hand van deze notitie wordt intern met MT en college en met het audit-comité nagedacht over het financieel beleid binnen de gemeente Uden. Een aantal daarin genoemde indicatoren, die als hulpmiddel kunnen dienen bij deze discussie dienen nog verder te worden ontwikkeld.

Ad 9 verantwoording 3 D’s in de P&C cyclus + de rechtmatigheid hieromtrent

De financiële impact van de transities is aanzienlijk. Bijna de helft van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds is door de raad voor dit doel geoormerkt. Daarnaast dienen de processen rond de uitvoering van de transities op een adequate wijze te worden ingeregeld. Dit alles en de behoefte van de raad aan meer inzicht in de 3D’s maken het wenselijk om met ingang van programmabegroting 2017 de 3 D’s in de vorm van een paragraaf of bijlage te presenteren.

Ad 10 de BBV wijzigingen rond Bouwgrond in exploitatie (BIE)

De nieuwe wijziging in wetgeving heeft onder andere gevolgen voor de wijze van toerekenen van rente en kosten. Eventuele financiële gevolgen dienen betrokken te worden bij de voorbereiding van Programmabegroting 2017

Ad 11 de uitkomsten en implementatie van de wet Vennootschapsbelasting

Gemeenten zijn met ingang van 2016 belastingplichtig en dienen dan ook te voldoen aan de wet Vennootschapsbelasting. Met name rond het grondbedrijf en vastgoed zijn er nu nog wijzigingen in de interpretatie van de wetgeving. Eventuele financiële gevolgen voor onze gemeenten dienen in beeld te zijn bij de voorbereiding van Programmabegroting 2017.

Uitbreiding programmabegroting 2017 e.v. met een programma Bedrijfsvoering

Het BBV kende tot nu toe geen voorschriften voor kostentoerekening van apparaats- en personeelskosten aan producten binnen de begroting. Het enige wat voorschreven was is dat er een paragraaf bedrijfsvoering en een paragraaf lokale heffingen moet worden opgenomen. In de paragraaf Bedrijfsvoering moeten de beleidsvoornemens rondom de bedrijfsvoering van de gemeentelijke organisatie worden vermeld. In de paragraaf lokale heffingen moet een overzocht op hoofdlijnen worden opgenomen van de heffingen, de lokale lastendruk en het kwijtscheldingsbeleid.

Met ingang van programmabegroting 2017 wordt nu verplicht gesteld om de overhead centraal te begroten en verantwoorden. Het uitgangspunt hierbij is dat direct toe te rekenen kosten onderdeel uit maken van de directe producten en derhalve niet onder de overhead vallen. Overhead mag wel worden toegerekend aan grondexploitaties, investeringen of andere projecten, voor zover anders een begrotingstekort zou ontstaan. Een aparte paragraaf bedrijfsvoering is niet meer verplicht.

Gevolgen voor Programmabegroting 2017 e.v.

Door de invoering van een programma Bedrijfsvoering worden de kosten van MT, overige direct leidinggevenden en afdeling Middelen gebundeld tot 1 programma. Deze kosten worden dus niet meer doorbelast aan de afdelingen en als afgeleide daarvan hun producten.
Dit betekent dat de kosten van de producten binnen de programma’s afnemen.
Daar staan de kosten van het programma Bedrijfsvoering tegenover (per saldo budgettair neutraal)

Om het budgettair neutraal te kunnen laten verlopen is het wel nodig dat in de tariefstelling van de belastingen er extra comptabel rekening gehouden dient te worden met de overhead component. Om die reden zal er ook gewoon overhead en rente doorberekend moeten worden naar het grondbedrijf en de investeringen. Hiermee ontstaat een eind aan de vele kostenverdelingen tussen programma’s, wat de transparantie en budgetbeheersing ten goede komt.